Dzienniki Urzędowe - rok 2003 nr 3 poz. 13

W związku z wykonaniem art. 35o ust. 1 pkt 1 oraz art. 35n ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 49, poz. 485, Nr 70, poz. 778 i Nr 110, poz. 1255, z 2000 r. Nr 6, poz. 69, Nr 12, poz. 136, Nr 48, poz. 550, Nr 95, poz. 1041, Nr 119, poz. 1251 i Nr 122, poz. 1315 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 46, poz. 499, Nr 88, poz. 961, Nr 98, poz. 1070, Nr 100, poz. 1082, Nr 102, poz. 1116, Nr 125, poz. 1368 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2002 r. Nr 41, poz. 363 i 365 i Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 156, poz. 1300, Nr 200, poz. 1685, Nr 213, poz. 1802, Nr 214, poz. 1806 i Nr 216, poz. 1824) ogłasza się „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych" stanowiące załącznik do komunikatu.

Załącznik do Komunikatu Ministra Finansów
z dnia 30 stycznia 2003 r. (poz. 13)

Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych

l. WSTĘP

Standardy kontroli finansowej, zwane dalej „standardami", określają podstawowe wymagania odnoszące się do systemów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, zwanych dalej „jednostkami". Standardy stanowią wskazówkę i pomoc w tworzeniu nowych i ocenie już funkcjonujących systemów kontroli finansowej, a także wyznaczają obszary i kierunki zmian lub uzupełnienia tych systemów. Celem standardów jest zapewnienie spójnego i jednolitego modelu kontroli finansowej w jednostkach.

Opracowanie i wdrożenie konkretnych procedur, instrukcji i mechanizmów składających się na system kontroli finansowej, zgodnie z art. 28a ust. 1 oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, zwanej dalej „ustawą", należy do kierownika jednostki. Ustalając procedury kontroli finansowej, kierownik jednostki powinien wziąć pod uwagę standardy określone przez Ministra Finansów. System kontroli finansowej powinien być zbudowany z uwzględnieniem specyficznych warunków prawnych, organizacyjnych, kadrowych i finansowych, w jakich funkcjonuje dana jednostka. Standardy zostały określone w sposób na tyle ogólny, aby pomimo dużej różnorodności warunków, w jakich działają jednostki, umożliwić kierownikom ich zastosowanie w danej jednostce.

„Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych" zostały określone w oparciu o powszechnie uznawane standardy. Przy ich opracowywaniu uwzględniono:

– „Standardy kontroli wewnętrznej w Komisji Europejskiej" – opracowane przez Komisję Europejską – Dyrekcję Generalną ds. Budżetu,

– „Kontrola wewnętrzna – zintegrowana koncepcja ramowa" – raport opracowany przez Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadway (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission – COSO),

– „Wytyczne w sprawie standardów kontroli wewnętrznej" – przyjęte przez Międzynarodową Organizację Najwyższych Organów Kontroli/Audytu (International Organisation of Supreme Audit Institutions – INTOSAI),

– „Standardy kontroli wewnętrznej w rządzie federalnym" – opracowane przez Najwyższy Urząd Kontroli w Stanach Zjednoczonych (Generał Accounting Office – GAO).

Standardy przedstawiono w pięciu obszarach odpowiadających pięciu podstawowym elementom systemu kontroli wewnętrznej, tj.:

– środowisko systemu kontroli finansowej,

– zarządzanie ryzykiem,

– mechanizmy systemu kontroli finansowej,

– informacja i komunikacja,

– ocena i audyt wewnętrzny.

II. DEFINICJE l POJĘCIA

Zgodnie z art. 35a ust. 2 ustawy kontrola finansowa obejmuje:

– zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,

– badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych,

– prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur kontroli.

Takie ujęcie kontroli finansowej nawiązuje do współczesnych koncepcji kontroli wewnętrznej, których dotyczą wymienione powyżej powszechnie uznane standardy kontroli wewnętrznej. W celu prawidłowego ukazania relacji pomiędzy kontrolą finansową, zdefiniowaną w przepisach ustawy, a kontrolą wewnętrzną określoną w tych dokumentach, poniżej przytoczono wybrane definicje kontroli wewnętrznej.

Według „Wytycznych w sprawie standardów kontroli wewnętrznej" INTOSAI:

„Kontrola wewnętrzna jest narzędziem zarządzania wykorzystywanym do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte.".

Według „Standardów kontroli wewnętrznej w Komisji Europejskiej":

„Kontrola wewnętrzna obejmuje całość zasad i procedur przewidzianych i przyjętych przez kierownictwo jednostki, aby uzyskać zapewnienie, że:

– jednostka osiąga swoje cele w sposób oszczędny, wydajny i efektywny,

– jednostka działa zgodnie z przepisami prawa oraz aktami wewnętrznymi i wytycznymi kierownictwa,

– zasoby rzeczowe i informacyjne jednostki są chronione,

– zapobiega się i wykrywa błędy i nieprawidłowości,

– informacje finansowe i zarządcze są rzetelne i tworzone terminowo".

W świetle powyższego kontrolę finansową (system kontroli finansowej) w jednostce sektora finansów publicznych można określić jako część systemu kontroli wewnętrznej dotyczącą procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.

Bardzo istotne jest podkreślenie zasady, że za pomocą systemu kontroli finansowej kierownik jednostki może uzyskać tylko rozsądny stopień pewności (zwany też racjonalną pewnością), a nie absolutną pewność, że cele jednostki są realizowane.

III. STANDARDY KONTROLI FINANSOWEJ

A. ŚRODOWISKO SYSTEMU KONTROLI FINANSOWEJ

Środowisko systemu kontroli finansowej jest fundamentem dla pozostałych standardów kontroli finansowej. Standardy w tym zakresie (pkt 1–5) dotyczą systemu zarządzania jednostką i jej zorganizowania jako całości. Środowisko systemu kontroli finansowej w sposób zasadniczy determinuje jakość kontroli finansowej w jednostce.

1. Uczciwość i inne wartości etyczne

Kierownik jednostki oraz pracownicy posiadają taki poziom osobistej i zawodowej uczciwości, który zapewnia osiągnięcie celów kontroli finansowej. Kierownik jednostki poprzez przykład i codzienne decyzje powinien wspierać i promować wartości etyczne oraz uczciwość osobistą i zawodową wszystkich pracowników. Pracownicy rozumieją, jakie zachowanie i postępowanie jest uważane w jednostce za etyczne. Kierownik jednostki oraz pracownicy powinni być pozytywnie nastawieni do kontroli finansowej i wspierać jej funkcjonowanie.

2. Kompetencje zawodowe

Kierownik jednostki oraz pracownicy posiadają taki poziom wiedzy, umiejętności i doświadczenia, który pozwala im skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania i obowiązki, a także rozumieć znaczenie rozwoju systemu kontroli finansowej. Proces zatrudnienia powinien być prowadzony w taki sposób, aby zapewnić wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy.

3. Struktura organizacyjna

Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres sprawozdawczości jest przejrzysty i spójny oraz

został określony w formie pisemnej. Każdemu pracownikowi został przedstawiony na piśmie zakres jego obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności.

4. Identyfikacja zadań wrażliwych

Kierownik jednostki powinien zidentyfikować zadania, przy wykonywaniu których pracownicy mogą być szczególnie podatni na wpływy szkodliwe dla gospodarki finansowej jednostki oraz powinien ustanowić odpowiednie środki zaradcze. Zestawienie zadań wrażliwych oraz procedury służące realizacji środków zaradczych zostały określone w formie pisemnej i zapoznano z nimi pracowników.

5. Powierzenie uprawnień

Zakres uprawnień dotyczących gospodarki finansowej lub majątkowej jednostki powierzonych poszczególnym pracownikom jest precyzyjnie określony oraz odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji i ryzyka z nimi związanego. Przyjęcie uprawnień jest potwierdzone podpisem pracownika.

B. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM

Osiąganie celów każdej jednostki wiąże się z ryzykiem. Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów jednostki. Standardy w tym obszarze (pkt 6–8) wskazują na niezbędne elementy tego procesu, lecz nie określają jedynej metody zarządzania ryzykiem.

6. Monitorowanie realizacji zadań

Kierownik jednostki zapewnia przygotowanie rocznego planu pracy jednostki zawierającego poszczególne cele i zadania, komórki organizacyjne odpowiedzialne za ich realizację oraz zasoby (np. osobowe, finansowe, rzeczowe) przeznaczone do ich realizacji. Kierownik jednostki prowadzi bieżącą ocenę (monitoring) realizacji zadań za pomocą mierzalnych wskaźników lub precyzyjnie zdefiniowanych kryteriów.

7. Identyfikacja ryzyka

Kierownik jednostki systematycznie, nie rzadziej niż raz w roku, dokonuje identyfikacji zewnętrznego i wewnętrznego ryzyka związanego z osiąganiem celów jednostki, dotyczącego zarówno działania całej jednostki, jak i prowadzonych przez jednostkę konkretnych programów, projektów czy zadań. W przypadku zmiany warunków, w których funkcjonuje jednostka, identyfikacja ryzyka powinna być ponawiana.

8. Analiza ryzyka i podejmowanie działań zaradczych

Kierownik jednostki zapewnia systematyczne poddawanie zidentyfikowanego ryzyka analizie mającej na celu określenie możliwych skutków i prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka. Kierownik jednostki określa akceptowany poziom ryzyka a także działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do poziomu akceptowanego.

C. INFORMACJA l KOMUNIKACJA

Standardy w obszarze informacji i komunikacji (pkt 9–11) dotyczą zapewnienia wszystkim pracownikom jednostki informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolą finansową, a także zapewnienia efektywnego systemu komunikacji zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej. System komunikacji powinien umożliwiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki zarówno w kierunku pionowym (w dół i w górę struktury organizacyjnej), jak i poziomym. System efektywny to taki, który nie tylko zapewnia przepływ informacji, ale także gwarantuje, że informacje te zostaną właściwie zrozumiane przez odbiorców.

9. Bieżąca informacja

Kierownik jednostki, kierownicy komórek organizacyjnych oraz pracownicy otrzymują w odpowiedniej formie i czasie właściwe i rzetelne informacje potrzebne im do wypełniania obowiązków, w szczególności wynikających z przyjętego systemu kontroli finansowej.

10. Efektywny system komunikacji wewnętrznej

System komunikacji wewnętrznej gwarantuje, że każdy pracownik rozumie cele systemu kontroli finansowej, sposób jego funkcjonowania a także swoją rolę i odpowiedzialność w tym systemie. Są zapewnione skuteczne mechanizmy przekazywania ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej.

11. Komunikacja zewnętrzna

Kierownik jednostki zapewnia funkcjonowanie efektywnego systemu komunikacji z podmiotami, które mogą mieć znaczący wpływ na osiąganie celów jednostki, a także inną działalność jednostki dotyczącą w szczególności wydatkowania lub gromadzenia środków publicznych.

D. MECHANIZMY SYSTEMU KONTROLI FINANSOWEJ

Standardy w tym zakresie (pkt 12–19) stanowią zestawienie podstawowych mechanizmów, które powinny funkcjonować w ramach systemu kontroli finansowej, nie tworząc jednak wyczerpującego zbioru. System kontroli finansowej powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki.

12. Dokumentowanie systemu kontroli finansowej

System kontroli finansowej jednostki, w szczególności procedury, instrukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, jest rzetelnie dokumentowany, a dokumentacja ta jest łatwo dostępna dla wszystkich pracowników, którym te informacje są niezbędne.

13. Dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych

Wszystkie operacje finansowe i gospodarcze, a także inne znaczące zdarzenia są rzetelnie dokumentowane, a dokumentacja ta jest łatwo dostępna dla upoważnionych osób. Dokumentacja jest pełna oraz umożliwia prześledzenie każdej operacji finansowej, gospodarczej lub zdarzenia od samego początku, w trakcie ich trwania i po zakończeniu. Operacje finansowe i gospodarcze i inne znaczące zdarzenia są bezzwłocznie rejestrowane i prawidłowo klasyfikowane.

14. Zatwierdzanie operacji finansowych

Kierownik jednostki lub upoważnieni przez niego pracownicy zatwierdzają wszelkie operacje finansowe i gospodarcze przed ich realizacją. Poszczególne czynności związane z realizacją operacji finansowych lub gospodarczych są wykonywane wyłącznie przez osoby do tego upoważnione.

15. Podział obowiązków

Kluczowe obowiązki dotyczące prowadzenia, zatwierdzania, rejestrowania i sprawdzania operacji finansowych, gospodarczych i innych zdarzeń są rozdzielone pomiędzy różne osoby, z uwzględnieniem obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego jednostki określonych w przepisach prawa. Sporządzone jest zestawienie obowiązków, które w danej jednostce muszą być rozdzielone pomiędzy różnych pracowników.

16. Nadzór

Prowadzony jest właściwy nadzór w ramach hierarchii służbowej, którego celem jest upewnienie się, że zadania wynikające z przyjętego systemu kontroli finansowej są realizowane.

17. Rejestrowanie odstępstw

Wszystkie przypadki, w których ze względu na nadzwyczajne okoliczności odstąpiono od procedur, instrukcji lub wytycznych są uzasadniane, dokumentowane i zatwierdzane przez kierownika jednostki lub upoważnionego pracownika.

18. Ciągłość działalności

Zapewnione są odpowiednie mechanizmy w celu utrzymania ciągłości działalności jednostki, w szczególności operacji finansowych i gospodarczych, w każdym czasie i okolicznościach.

19. Ograniczenie dostępu do zasobów

Dostęp do zasobów finansowych, materialnych i informacyjnych jednostki mają wyłącznie upoważnione osoby. Zostały wyznaczone osoby odpowiedzialne za ochronę i właściwe wykorzystanie zasobów jednostki. Prowadzone są okresowe porównania rzeczywistego stanu zasobów z zapisami w rejestrach.

E. OCENA l AUDYT WEWNĘTRZNY

Standardy w zakresie oceny i audytu wewnętrznego (pkt 20–21) wprowadzają zasadę ciągłej oceny przyjętego systemu kontroli finansowej dokonywanej przez kierownika jednostki oraz niezależnej i obiektywnej oceny tego systemu przez audytora wewnętrznego.

20. Ocena systemu kontroli finansowej

Kierownik jednostki stale ocenia funkcjonowanie systemu kontroli finansowej i jego poszczególnych elementów. Zidentyfikowane problemy są na bieżąco rozwiązywane.

21. Audyt wewnętrzny

W przypadkach określonych w ustawie w jednostkach prowadzona jest również obiektywna i niezależna ocena systemu kontroli finansowej przez audytora wewnętrznego.