Monitor Polski - rok 2023 poz. 13

Rada Ministrów uchwala, co następuje:

Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki

Załącznik do uchwały nr 271 Rady Ministrów
z dnia 28 grudnia 2022 r. (M.P. z 2023 r. poz. 13)

PROGRAM GWARANCYJNY „CZYSTE POWIETRZE" Z WYKORZYSTANIEM GWARANCJI BANKU GOSPODARSTWA KRAJOWEGO

Rozdział 1. WSTĘP

Rządowy Program gwarancyjny „Czyste powietrze" z wykorzystaniem gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego, zwany dalej „Programem Gwarancyjnym", jest programem, o którym mowa w art. 34a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1613), zwanej dalej „ustawą o poręczeniach i gwarancjach", określającym podstawowe cele i zasady działalności poręczeniowo-gwarancyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego, zwanego dalej „BGK", w zakresie projektów dotyczących ochrony środowiska.

Program uwzględnia zmiany wprowadzone ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2127), zwaną dalej „ustawą nowelizującą", do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687), zwanej dalej „ustawą POŚ", w szczególności w zakresie utworzenia i działalności Ekologicznego Funduszu Poręczeń i Gwarancji, zwanego dalej „EFPiG".

W myśl przepisów ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2153) do podstawowych celów działalności BGK należy wspieranie polityki gospodarczej Rady Ministrów, rządowych programów społeczno-gospodarczych, w tym poręczeniowo-gwarancyjnych, oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 pkt 4 ustawy o poręczeniach i gwarancjach BGK może udzielać poręczeń lub gwarancji w ramach rządowych programów poręczeniowo-gwarancyjnych obejmujących projekty z zakresu ochrony środowiska.

Konieczność pilnej poprawy jakości powietrza w Polsce, w szczególności obniżenie poziomów stężeń pyłu drobnego PM10 i PM2,5 oraz benzo(a)pirenu, jest jednym z największych wyzwań, z którymi mierzy się polska administracja publiczna i jedną z najpilniejszych potrzeb obywateli Polski. Na wagę tego problemu - jako jednego z najważniejszych zadań do realizacji przez rząd Rzeczypospolitej Polskiej - wskazywał podczas swojego exposé w dniu 12 grudnia 2017 r. w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej Prezes Rady Ministrów Mateusz Morawiecki.

Nieodpowiedni stan jakości powietrza w Polsce jest także przedmiotem wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej - nieodpowiednia jakość powietrza - pył PM10 (skarga KE C-336/16), w którym TSUE uznał, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym odpowiednio z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz. Urz. UE L 152 z 11.06.2008, str. 1, z późn. zm.), zwanej dalej „dyrektywą", w związku z załącznikiem XI, art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 dyrektywy w związku z załącznikiem XI. Trybunał podkreślił przede wszystkim, że sam fakt przekroczenia dopuszczalnych wartości stężenia pyłu PM10 w otaczającym powietrzu wystarczy do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z innej jeszcze strony Trybunał podkreślił dodatkowo, że zanieczyszczenie pyłem PM10 w Polsce jest spowodowane głównie tzw. niską emisją (czyli emisją ze źródeł o wysokości nieprzekraczającej 40 metrów) z ogrzewania gospodarstw domowych, zaś pył PM10 może zawierać substancje toksyczne, takie jak: wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, metale ciężkie, dioksyny i furany. Pył ten zawiera cząstki o średnicy mniejszej niż 10 mikrometrów, które mogą przenikać do górnych dróg oddechowych i płuc. Natomiast środki legislacyjne i administracyjne, podjęte w Polsce do 2019 r. w celu ograniczenia nieprzepisowych wartości, są niewystarczające.

Utrzymujący się stan przekroczeń norm jakości powietrza dla wybranych substancji w Polsce był również przedmiotem raportów Najwyższej Izby Kontroli, która w raportach z 2000 r., 2014 r. i przede wszystkim w raporcie z dnia 27 sierpnia 2018 r. wskazywała, że główną przyczyną wpływającą na jakość powietrza w Polsce, nieodpowiadającą normom, jest tzw. niska emisja, pochodząca w większości z sektora bytowo-komunalnego, gdzie stosuje się wysokoemisyjne urządzenia grzewcze, czyli kotły na paliwo stałe, niespełniające standardów emisyjnych. Według danych Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami domowe systemy grzewcze odpowiadają za około 43% emitowanego w Polsce szkodliwego dla zdrowia pyłu PM2,5 oraz za aż 87% emisji wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, w tym rakotwórczego benzo(a)pirenu. Prowadzone w Polsce badania ilościowe wskazują, że ponad 80% budynków jednorodzinnych jest ogrzewanych paliwami stałymi, z czego aż trzy miliony za pomocą przestarzałych technologicznie, nisko-sprawnych kotłów na węgiel i drewno, emitujących znaczne ilości zanieczyszczeń (tzw. „kopciuchy"). Ponad 70% domów jednorodzinnych nie posiada żadnej izolacji cieplnej lub jest bardzo słabo ocieplona.

Program Priorytetowy „Czyste Powietrze", zwany dalej „Programem Priorytetowym", jest zarządzany przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwany dalej „NFOŚiGW", i realizowany przez 16 wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwanych dalej „WFOŚiGW". Założony budżet Programu Priorytetowego na lata 2018-2029 wynosi 103 mld złotych, zaś środki pochodzą m.in. z NFOŚiGW, WFOŚiGW i sektora bankowego. Dofinansowanie beneficjentów w ramach Programu Priorytetowego odbywa się w formie dotacji lub dotacji na częściową spłatę kapitału kredytu bankowego.

Beneficjentami Programu Priorytetowego są osoby fizyczne będące właścicielami lub współwłaścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wydzielonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym lokali mieszkalnych z wyodrębnioną księgą wieczystą, spełniające kryteria dochodowe określone w Programie Priorytetowym, które zawarły umowę o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego z właściwym WFOŚiGW.

Zmiany do ustawy POŚ wprowadzone ustawą nowelizującą mają na celu przyspieszenie tempa realizacji Programu Priorytetowego. Uwzględniają one wyniki dokonanego na przełomie 2019 i 2020 r. przeglądu Programu Priorytetowego oraz przeprowadzone konsultacje społeczne, m.in. w zakresie instrumentu pożyczkowego oraz możliwości zaangażowania sektora bankowego. W szczególności poszerzono zakres działania NFOŚiGW o przekazywanie środków (zasilanie) do utworzonego w BGK EFPiG, którego celem jest udzielanie poręczeń i gwarancji spłaty kredytów bankowych przeznaczonych na finansowanie projektów ekologicznych, w ramach programów rządowych w rozumieniu ustawy o poręczeniach i gwarancjach.

Rozdział 2. CELE PROGRAMU GWARANCYJNEGO

Celem Programu Gwarancyjnego jest wykorzystywanie gwarancji jako instrumentu preferowanego przez banki dla zabezpieczania ryzyka braku spłaty kredytów finansujących wydatki na realizację przedsięwzięć zgodnych z Programem Priorytetowym, służących poprawie jakości powietrza oraz zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych przez wymianę źródeł ciepła i poprawę efektywności energetycznej jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Gwarancja BGK ma charakter portfelowy, tzn. jest zbiorem udzielonych przez BGK na podstawie umowy portfelowej jednostkowych gwarancji spłaty kredytów udzielonych przez bank kredytujący do wysokości udostępnionego bankowi kredytującemu limitu gwarancji (tzw. „gwarancja portfelowa").

Podejmowane w ramach Programu Gwarancyjnego działania służą poszerzeniu instrumentów oddziaływania Programu Priorytetowego i realizacji jego celu przez eliminowanie barier dla osób fizycznych, właścicieli lub współwłaścicieli jednorodzinnych budynków lub lokali mieszkalnych w dostępie do zewnętrznych źródeł finansowania przez udzielanie gwarancji portfelowej jako formy zabezpieczenia spłaty tego finansowania.

W celu realizacji Programu Gwarancyjnego, zgodnie z art. 17 ustawy nowelizującej, w BGK został utworzony EFPiG. Gwarancje spłaty kredytów wykorzystanych na realizację przedsięwzięć zgodnych z Programem Priorytetowym są finansowane ze środków EFPiG.

Rozdział 3. ROLA BGK W REALIZACJI PROGRAMU GWARANCYJNEGO

Z art. 34a ust. 1 pkt 4 ustawy o poręczeniach i gwarancjach wynika, że w ramach rządowych programów poręczeniowo-gwarancyjnych BGK może udzielać, we własnym imieniu i na własny rachunek, poręczeń lub gwarancji obejmujących projekty z zakresu ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 421l ust. 2 ustawy POŚ pokrycie kosztów i wydatków związanych z udzielaniem poręczeń lub gwarancji, w tym wypłat z tytułu udzielonych poręczeń lub gwarancji, na rzecz kredytobiorców lub pożyczkobiorców w ramach programów poręczeniowo-gwarancyjnych wskazanych przez NFOŚiGW następuje w oparciu o środki EFPiG. EFPiG działa w BGK, co wynika z art. 421l ust. 1 ustawy POŚ.

Na podstawie art. 421l ust. 5 ustawy POŚ minister właściwy do spraw klimatu przekazuje do EFPiG środki na pokrycie kosztów i wydatków, które nie znajdują pokrycia ze środków EFPiG.

W związku z realizacją Programu Gwarancyjnego NFOŚiGW zawiera z BGK, na podstawie art. 411 ust. 10t ustawy POŚ, umowę, która określa w szczególności:

1) warunki i terminy przekazywania środków do EFPiG, obowiązki sprawozdawcze z wykorzystania środków EFPiG i warunki zwrotu niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków EFPiG na rzecz NFOŚiGW;

2) szczegółowe warunki i tryb udzielania poręczeń lub gwarancji w ramach EFPiG;

3) wysokość, warunki i tryb pobierania opłat prowizyjnych z tytułu udzielonych poręczeń lub gwarancji w ramach EFPiG.

Na podstawie przepisów art. 421m ustawy POŚ BGK w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw klimatu przygotowuje roczny plan finansowy EFPiG. Plan finansowy EFPiG określa m.in. przewidywaną kwotę udzielonych poręczeń i gwarancji, wysokość kosztów i wydatków, o których mowa w art. 421l ust. 2 ustawy POŚ, oraz wysokość zasilenia EFPiG z poszczególnych źródeł określonych w art. 421l ust. 4 ustawy POŚ.

Na podstawie umowy zawartej z NFOŚiGW BGK zawiera umowy portfelowych linii gwarancyjnych z bankami kredytującymi.

Rozdział 4. BENEFICJENCI PROGRAMU GWARANCYJNEGO

Program Gwarancyjny jest skierowany do beneficjentów Programu Priorytetowego, którym banki współpracujące z NFOŚiGW udzieliły kredytu bankowego na realizację przedsięwzięcia zgodnego z Programem Priorytetowym. Program Gwarancyjny pozwala na zniesienie barier w finansowaniu przedsięwzięć, w szczególności dla kredytobiorców posiadających zdolność kredytową, ale którzy bez zabezpieczenia w formie gwarancji BGK nie mogliby uzyskać kredytu lub ewentualnie uzyskaliby go na gorszych warunkach. Dzięki gwarancjom banki kredytujące będą udzielać kredytów na atrakcyjniejszych, w stosunku do kredytów o takim samym ryzyku, ale bez zabezpieczenia gwarancją, warunkach, np. zastosują niższe wymogi dotyczące zabezpieczenia kredytu, obniżoną marżę, prowizję czy wydłużą okres kredytowania. Zwiększy to skalę oddziaływania Programu Priorytetowego przez dotarcie w szczególności do osób o niższych dochodach.

Rozdział 5. INSTRUMENTY REALIZACJI PROGRAMU GWARANCYJNEGO

W ramach Programu Gwarancyjnego BGK udziela gwarancji portfeli kredytów udzielonych beneficjentom przez banki kredytujące.

BGK udziela gwarancji, zawierając z bankiem kredytującym umowę portfelowej linii gwarancyjnej określającą warunki objęcia kredytu gwarancją.

Kredyt ma charakter celowy - kredytobiorcę zobowiązuje się w umowie kredytu do wykorzystania środków kredytu wyłącznie na:

1) pokrycie kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia określonych w Programie Priorytetowym oraz podatku od towarów i usług (VAT) naliczonego od tych kosztów - w wysokości nie mniejszej niż 95% kwoty kredytu;

2) pokrycie pozostałych kosztów przedsięwzięcia, które są zgodne z celami Programu Priorytetowego i niezbędne do jego realizacji, oraz pokrycie podatku od towarów i usług (VAT) naliczonego od tych kosztów, jednak łącznie w wysokości nie większej niż 5% kwoty kredytu.

Umowa portfelowej linii gwarancyjnej uwzględnia szczegółowe warunki i tryb udzielania gwarancji, określone w umowie zawartej przez NFOŚiGW z BGK, w szczególności:

1) gwarancja zabezpiecza kredyt w całym okresie jego obowiązywania, bez względu na wynik rozpatrzenia wniosku o płatność dotacji lub ewentualne wypowiedzenie umowy dotacji;

2) gwarancja jest udzielana na kredyt zaciągnięty przez kredytobiorcę, który w ocenie banku udzielającego kredytu ma zdolność kredytową. Gwarancja zabezpiecza do 80% kapitału kredytu;

3) brak prowizji za udzielenie gwarancji od kredytobiorcy.

Rozdział 6. ZASADY OCENY RYZYKA, MONITORINGU I KONTROLI DZIAŁALNOŚCI GWARANCYJNEJ

Zasady oceny ryzyka i monitoringu działalności gwarancyjnej w Programie Gwarancyjnym uwzględniają mechanizmy ograniczające ryzyko Programu Gwarancyjnego, które pozwolą na efektywną realizację Programu Gwarancyjnego i osiągnięcie planowanych efektów w zakresie pobudzania akcji kredytowej systemu bankowego, przy uwzględnieniu przewidywanej szkodowości.

Ograniczenie ryzyka Programu Gwarancyjnego zapewnia się przez objęcie Programem Gwarancyjnym kredytobiorców posiadających zdolność kredytową, a także dokonywanie stosownych ograniczeń w dysponowaniu przez poszczególne banki kredytujące przyznanymi im limitami gwarancji oraz przez określenie konsekwencji w przypadku stwierdzonych odchyleń w zakresie osiąganego przez te banki poziomu szkodowości ich portfeli kredytowych objętych gwarancją w stosunku do założonego dla Programu Gwarancyjnego poziomu.

Prowadzony jest także monitoring banków kredytujących uczestniczących w Programie Gwarancyjnym w oparciu o otrzymywaną od nich sprawozdawczość oraz w oparciu o procedurę oceny współpracy z bankami, oraz standardowe procedury związane z udzielaniem gwarancji.

Gwarancja, aby spełnić wymogi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 176 z 27.06.2013, str. 1, z późn. zm.), nie może zawierać żadnych klauzul, których wypełnienie leży poza bezpośrednią kontrolą kredytodawcy. Dlatego gwarancja m.in. nie może zostać uzależniona od udokumentowania ex post poziomu wydatków kwalifikowanych.

W celu uprawdopodobnienia zgodności wydatków ponoszonych z kredytu z Programem Priorytetowym w umowie kredytu zostanie zdefiniowany cel kredytu, a kredytobiorca złoży oświadczenie, z którego będzie wynikało, że wykorzysta kredyt na cele określone w Programie Priorytetowym. Dodatkowo w umowie dotacji zawartej z beneficjentem Programu Priorytetowego lub we wniosku o płatność znajdzie się analogiczne oświadczenie, które będzie potwierdzało, że środki z kredytu wykorzystał na ten cel. Prawdziwość tego oświadczenia może być badana w kontekście art. 297 Kodeksu karnego, który po spełnieniu wszystkich przesłanek z tego przepisu może być podstawą do ewentualnej odpowiedzialności karnej osoby składającej oświadczenie. Niemniej należy podkreślić, że proponowany model opiera się wyłącznie na oświadczeniach i nie będzie zawierał innych sankcji w stosunku do kredytobiorcy, tzn. że udzielona gwarancja będzie obowiązywała bez względu na to, czy kredyt był wykorzystany zgodnie z oświadczeniem na cele zgodne z Programem Gwarancyjnym.

W celu określenia poziomu ryzyka została przeprowadzona analiza ekspercka - ocena ex ante ryzyka dla zastosowania instrumentu finansowego o charakterze gwarancyjnym w ramach Programu Gwarancyjnego, w wyniku której wskaźnik łącznego ryzyka został oszacowany na poziomie 6%. Poziom wskaźnika ryzyka będzie na bieżąco monitorowany i okresowo weryfikowany w zależności od osiąganych wyników.

BGK może przeprowadzać kontrole działalności banków udzielających kredytów z gwarancją w ramach Programu Gwarancyjnego, w szczególności dotyczące spełnienia warunków objęcia kredytu gwarancją. W kontroli mogą brać udział przedstawiciele NFOŚiGW lub WFOŚiGW.

BGK składa ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw klimatu sprawozdanie z realizacji planu finansowego EFPiG w danym roku.

Rozdział 7. EWALUACJA I WSKAŹNIKI REZULTATÓW PROGRAMU GWARANCYJNEGO

Program Gwarancyjny podlega ewaluacji dokonywanej przez BGK w odstępach rocznych.

Ustala się następujące wskaźniki rezultatów Programu Gwarancyjnego i jego oddziaływania na gospodarkę:

1) wartość sprzedaży gwarancji;

2) wartość sprzedaży kredytów zabezpieczonych gwarancjami;

3) liczba osób fizycznych, które uzyskały gwarancje;

4) liczba udzielonych gwarancji.

Wyniki ewaluacji w zakresie powyższych kryteriów BGK zamieszcza w sprawozdaniu z realizacji planu finansowego EFPiG, o którym mowa w art. 421m ust. 4 ustawy POŚ, sporządzanym w okresach rocznych do dnia 30 kwietnia roku następnego.

Rozdział 8. NADZÓR NAD REALIZACJĄ PROGRAMU GWARANCYJNEGO

Podmiotem nadzorującym realizację Programu Gwarancyjnego jest minister właściwy do spraw klimatu. Mechanizmy nadzoru realizacji Programu Gwarancyjnego są następujące:

1) zgodnie z art. 411 ust. 10t ustawy POŚ NFOŚiGW przekazuje, na podstawie umowy z BGK, środki do EFPiG, o którym mowa w art. 421l ust. 1 tej ustawy. Umowa w ramach Programu Gwarancyjnego określa w szczególności warunki i terminy przekazywania środków do EFPiG, obowiązki sprawozdawcze z wykorzystania środków EFPiG, warunki zwrotu niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków EFPiG na rzecz NFOŚiGW, szczegółowe warunki i tryb udzielania gwarancji ze środków EFPiG oraz wysokość, warunki i tryb pobierania opłat prowizyjnych z tytułu udzielonych gwarancji;

2) zgodnie z art. 421m ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy POŚ BGK sporządza dla EFPiG odrębny bilans, rachunek zysków i strat oraz pozycji pozabilansowych oraz wyodrębnia plan finansowy EFPiG w planie finansowym BGK. Stosownie do art. 421m ust. 2 ustawy POŚ plan finansowy EFPiG jest opracowywany przez BGK w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw klimatu, w terminie do dnia 15 czerwca roku poprzedzającego rok, w którym plan finansowy EFPiG dla Programu Gwarancyjnego ma obowiązywać. Z art. 421m ust. 3 ustawy POŚ wynika, że plan finansowy EFPiG określa w szczególności wysokość zasilenia EFPiG ze środków, o których mowa w art. 421l ust. 4 pkt 1 ustawy POŚ (środki przekazywane przez NFOŚiGW), oraz ze środków, o których mowa w art. 421l ust. 5 ustawy POŚ (środki przekazywane przez ministra właściwego do spraw klimatu w wysokości umożliwiającej pokrycie kosztów i wydatków, o których mowa w art. 421l ust. 2 ustawy POŚ, które nie znajdują pokrycia ze środków, o których mowa w art. 421 ust. 4 pkt 1-4 i 6 tej ustawy). Warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w art. 421l ust. 5 ustawy POŚ, określa umowa zawarta między ministrem właściwym do spraw klimatu a BGK.

Ponadto, na podstawie art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1188), powołano Zespół Sterujący do spraw udzielania przez BGK poręczeń lub gwarancji w ramach rządowych programów poręczeniowo-gwarancyjnych (zarządzenie Ministra Finansów z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie powołania Zespołu Sterującego do spraw udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego poręczeń i gwarancji w ramach rządowych programów poręczeniowo-gwarancyjnych oraz funduszy utworzonych lub działających w Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. Urz. MF z 2022 r. poz. 57 i 74)).

Do zadań Zespołu Sterującego należy w szczególności:

1) opiniowanie projektów dotyczących m.in.:

a) rocznych planów finansowych rządowych programów poręczeniowo-gwarancyjnych,

b) umów określających w szczególności: szczegółowe warunki i tryb udzielania poręczeń i gwarancji oraz warunki i terminy przekazywania środków na pokrycie kosztów i wydatków, w tym wypłat, związanych z poręczeniami i gwarancjami,

c) informacji o realizacji planów finansowych,

d) regulaminów wydawanych przez BGK w związku z udzielaniem poręczeń lub gwarancji w ramach realizacji programów poręczeniowo-gwarancyjnych;

2) okresowe analizowanie wyników finansowych działalności poręczeniowo-gwarancyjnej BGK.