Ochrona prawna pracowników załatwiających sprawy sygnalistów

• Ochrona prawna pracowników załatwiających sprawy sygnalistów
• I. Ochrona prawna sygnalistów
• II. Sprawa z zakresu prawa pracy
• III. Kumulacja roszczeń pracowniczych i o odszkodowanie
• IV. Ochrona prawna pracowników załatwiających sprawy sygnalistów

Ochrona prawna pracowników załatwiających sprawy sygnalistów

Ochrona prawna pracowników, w tym pracowników samorządowych, załatwiających sprawy sygnalistów jest zakotwiczona w ochronie samych sygnalistów.
Pojęcie sygnalisty oraz pojęcie sprawy traktuję tak, jak w moim artykule „Stosowanie k.p.a. w sprawach sygnalistów”.

Poprzez pojęcie „załatwianie” rozumiem dokonywanie wszystkich czynności prawnych i faktycznych związanych z obsługą skonkretyzowanego zgłoszenia zindywidualizowanego sygnalisty. W pojęciu tym mieszczą się również czynności podejmowane w stosunku do zgłoszeń anonimowych oraz zgłoszeń, które po wstępnej weryfikacji nie będą traktowane jako zgłoszenia o naruszeniu prawa (odstąpienie). W pojęciu tym mieszczą się również czynności o charakterze generalnym i abstrakcyjnym związane z wdrażaniem systemu obsługi zgłoszeń sygnalistów i jego aktualizacją oraz prowadzeniem rejestrów, a także przygotowywanie sprawozdań i informacji publicznych związanych z sygnalistami. Moim zdaniem pojęcie to także musi obejmować wszystkie czynności podejmowane w ramach wykonywania funkcji administratora danych osobowych. Jest to więc pojęcie bardzo szerokie.

I. Ochrona prawna sygnalistów

Zapewnienie ochrony dla sygnalistów było jednym z celów ustawy z 14 czerwca 2024r. (zwanej dalej Ustawą), co przede wszystkim manifestuje jej tytuł „o ochronie sygnalistów”. Ustawodawca w rozdziale II przyjął zakaz podejmowania działań odwetowych i środki ochrony w postaci:

1. odszkodowania lub zadośćuczynienia dla sygnalisty wobec którego dopuszczono się działań odwetowych (wątpliwości metodologiczne w pkt II),
2. wyłączenia odpowiedzialności za dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, w tym odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności za szkodę z tytułu naruszenia praw innych osób lub obowiązków określonych w przepisach prawa, w szczególności w przedmiocie zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, ochrony danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa, z uwzględnieniem art. 5 Ustawy, pod warunkiem że sygnalista miał uzasadnione podstawy sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z Ustawą,
3. braku mocy obowiązującej postanowień aktów prawnych, o których mowa w art. 9 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 – zwanej dalej Kodeksem pracy), w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub przewidują stosowanie środków odwetowych,
4. nieważności z mocy prawa:
   - postanowień umów o pracę oraz innych aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy lub które kształtują prawa i obowiązki stron stosunku pracy, w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub przewidują stosowanie środków odwetowych, 
   - postanowień umów oraz innych aktów, na podstawie których jest świadczona praca lub usługi, są dostarczane towary lub jest dokonywana sprzedaż, innych niż wymienione w art. 19 Ustawy, w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub przewidują stosowanie środków odwetowych.

Środki ochrony w postaci nieważności określonych aktów lub ich poszczególnych postanowień z mocy prawa lub braku mocy obowiązującej określonych postanowień wydają się jasne w swoich skutkach. I na tym koniec.

Po pierwsze, wprowadzone w art. 11-13 Ustawy zakazy nie posiadają wymiernego skutku dla samego sygnalisty w postaci np. nieważności z mocy prawa wypowiedzenia umowy lub jej rozwiązania, w związku z dokonaniem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Brak jest też z mocy prawa przywrócenia do pracy sygnalisty, na tym samym stanowisku i z tym samym wynagrodzeniem. 

Oczywiste jest, że trudno było zbudować „mechanizm odwrócony” wobec każdego z wyspecyfikowanych w art. 12 ust 1 Ustawy działań odwetowych. Natomiast racjonalny ustawodawca winien takie mechanizmy ustanowić dla tych najważniejszych i potencjalnie najbardziej dotkliwych dla każdego z sygnalistów działań odwetowych, a więc związanych z trwałością stosunku pracy i jego naruszeniem poprzez działania odwetowe.

Po drugie, ustawodawca nie dokonał zmiany ani przepisów prawa pracy, ani kodeksu postępowania cywilnego. Skutkuje to tym, iż sądy pracy w sprawach sygnalistów nie tylko będą orzekały w tym samym trybie i tempie co dotychczas, ale  w tym samym zakresie wyznaczonym w Kodeksie pracy.         

Po trzecie, należy odnotować zaistnienie odpowiedzialności karnej osoby podejmującej działania odwetowe wobec sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą. Czyn taki podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, a jeżeli sprawca takiego czynu działa w sposób uporczywy, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Skutków penalizacji takich zachowań nie można nie doceniać, ale ich realny wymiar będzie wówczas, kiedy zagrożenie karą będzie naprawdę nieuchronne. Śmiem jednak wątpić czy nastąpi to w sposób podnoszący ochronę sygnalistów przed działaniami odwetowymi, a więc nieuchronności kary będzie towarzyszyło szybkie tempo jej wymierzania. 

Brak jest rozstrzygnięcia czy przestępstwa z art. 54-57 Ustawy mają być ścigane na wniosek. Zgodnie jednak z treścią art. 9 k.p.k. należy przyjąć, iż wszystkie te przestępstwa będą ścigane z urzędu.

Po czwarte, wyłączenie odpowiedzialności sygnalisty na warunkach określonych w art. 16 Ustawy będzie nastręczało poważne problemy ocenne ze względu na katalog „wyłączeń tego wyłączenia”. Sygnalista nie będzie ponosił odpowiedzialności za dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, o ile:

1. zgłoszenie lub ujawnienie nie dotyczy informacji objętych:
   -  przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz innych informacji, które nie podlegają ujawnieniu z mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego ze względów bezpieczeństwa publicznego;
   - tajemnicą zawodową zawodów medycznych oraz prawniczych;
   - tajemnicą narady sędziowskiej;
   - postępowaniem karnym – w zakresie tajemnicy postępowania przygotowawczego oraz tajemnicy rozprawy sądowej prowadzonej z wyłączeniem jawności,
2. zgłoszenie lub ujawnienie nie dotyczy naruszeń prawa w zakresie zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa w rozumieniu art. 7 pkt 36 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 i 1720), umów offsetowych zawieranych na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1218) oraz innych środków podejmowanych w celu ochrony podstawowych lub istotnych interesów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
3. miał uzasadnione podstawy sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z Ustawą,
4. uzyskanie informacji będących przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub dostęp do takich informacji nie stanowią czynu zabronionego.
   Zatem, jeżeli zgłoszenie lub ujawnienie publiczne będzie obejmowało któryś ze wskazanych przypadków, od „a” do „d”, to stosowną odpowiedzialność sygnalista będzie ponosił.

II. Sprawa z zakresu prawa pracy

Poniższa analiza wskazuje w jakim trybie sygnalista może realizować swój środek ochrony w postaci odszkodowania lub zadośćuczynienia. Osobiście jednak mam zasadnicze wątpliwości metodologiczne, czy odszkodowanie lub zadośćuczynienie można w ogóle kwalifikować jako środek ochrony prawnej sygnalisty, wobec działań odwetowych. Odszkodowanie to bowiem przede wszystkim świadczenie lub swoisty ekwiwalent szkody. 

W mojej ocenie nie jest to środek ochrony prawnej. Nie jest również samodzielnym świadczeniem wypłacanym na podstawie Ustawy. Realizacja roszczenia sygnalisty o odszkodowanie lub zadośćuczynienie będzie przebiegała na podstawie i w granicach ustalonych dla tych instytucji prawnych, w Kodeksie cywilnym.

W art. 476 § 1 k.p.c. sformułowana została definicja legalna sprawy z zakresu prawa pracy. Są to: 

1. sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane;
2. sprawy o ustalenie istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej między nimi umowie, ma cechy stosunku pracy;
3. sprawy o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy;
4. sprawy o odszkodowania dochodzone od pracodawcy na podstawie przepisów o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Sprawa o odszkodowanie lub zadośćuczynienie o których mowa w Ustawie, a z którą wystąpi do sądu sygnalista, nie będzie sprawą z zakresu prawa pracy. 
W przypadku, gdyby sygnalista chciałby wystąpić wyłącznie z takim roszczeniem, będzie ono rozstrzygane przez sąd powszechny, na ogólnych zasadach, jako sprawa cywilna o odszkodowanie lub zadośćuczynienie.

III. Kumulacja roszczeń pracowniczych i o odszkodowanie

Czy sygnalista będzie mógł wystąpić o odszkodowanie lub zadośćuczynienie razem z innymi roszczeniami z zakresu prawa pracy?

Przepisy k.p.c. nie zawierają szczególnej regulacji dotyczącej kumulacji roszczeń w postepowaniu z zakresu prawa pracy. W związku z tym odpowiednio zastosowanie będą miały przepisy art. 191 i art. 193 k.p.c. Kumulacja roszczeń dochodzonych przez powoda-sygnalistę przed sądem pracy przeciwko temu samemu pozwanemu jest dopuszczalna, po spełnieniu następujących przesłanek:

1. nadają się one do tego samego trybu postępowania;
2. sąd jest właściwy ze względu na ogólną wartość roszczeń;
3. gdy roszczenia są różnego rodzaju, to tylko jeśli dla każdego z nich nie jest przewidziane postępowanie odrębne ani nie zachodzi niewłaściwość sądu według przepisów o właściwości bez względu na wartość przedmiotu sporu.

Dodatkowo należy wskazać na pewne odrębności postępowania z zakresu prawa pracy dotyczące składu sądu pracy czy postępowania uproszczonego, które mają znaczenie dla kumulacji roszczeń.

Warto także pamiętać, iż Kodeks pracy w art. 44-51 kształtuje uprawnienia pracownika w razie nieuzasadnionego lub niezgodnego z prawem wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. W przepisach tych został przyjęty katalog orzeczeń sądu pracy.

W razie ustalenia, że wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na czas określony lub umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony jest nieuzasadnione lub narusza przepisy o wypowiadaniu umów o pracę, sąd pracy - stosownie do żądania pracownika - orzeka o bezskuteczności wypowiedzenia. Jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu, sąd orzeka o przywróceniu pracownika do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowaniu.

Sąd pracy może nie uwzględnić (z pewnymi wyjątkami) żądania pracownika uznania wypowiedzenia za bezskuteczne lub przywrócenia do pracy, jeżeli ustali, że uwzględnienie takiego żądania jest niemożliwe lub niecelowe. W takim przypadku sąd pracy orzeka o odszkodowaniu. Jeżeli przed wydaniem orzeczenia upłynął termin, do którego umowa o pracę zawarta na czas określony miała trwać, lub jeżeli przywrócenie do pracy byłoby niewskazane ze względu na krótki okres, jaki pozostał do upływu tego terminu, pracownikowi przysługuje wyłącznie odszkodowanie.

Natomiast jeżeli wypowiedzenie umowy o pracę zawartej na okres próbny nastąpiło z naruszeniem przepisów o wypowiadaniu tych umów, pracownikowi przysługuje wyłącznie odszkodowanie. Odszkodowanie przysługuje w wysokości wynagrodzenia za czas, do upływu którego umowa miała trwać.

Natomiast w art. 56-61 Kodeksu pracy zostały określone uprawnienia pracownika w razie niezgodnego z prawem rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia. W szczególności pracownikowi, z którym rozwiązano umowę o pracę bez wypowiedzenia z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę w tym trybie, przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowanie. O przywróceniu do pracy lub odszkodowaniu orzeka również sąd pracy.

Warto pamiętać, iż w razie rozwiązania przez pracodawcę umowy o pracę zawartej na czas określony z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę bez wypowiedzenia pracownikowi przysługuje wyłącznie odszkodowanie, jeżeli upłynął już termin, do którego umowa miała trwać, lub gdy przywrócenie do pracy byłoby niewskazane ze względu na krótki okres, jaki pozostał do upływu tego terminu. W tym przypadku odszkodowanie przysługuje w wysokości określonej w art. 58 Kodeksu pracy.

Oczywiście w razie wypowiedzenia umowy o pracę:

• pracownikowi któremu brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia mu uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku;
• pracownicy w okresie ciąży lub urlopu macierzyńskiego;
• pracownikowi – ojcu wychowującemu dziecko lub pracownikowi – innemu członkowi najbliższej rodziny w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego;
• pracownikowi w okresie korzystania z ochrony stosunku pracy na podstawie przepisów ustawy o związkach zawodowych,
  sąd pracy może orzec, podobnie jak w przypadku wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, o uznaniu wypowiedzenia za bezskuteczne, przywróceniu do pracy albo o odszkodowaniu.

W mojej ocenie nie ma więc podstaw do uznania, iż w ramach dopuszczalnej kumulacji roszczeń sygnalisty opartych na Kodeksie pracy, sąd pracy mógłby rozstrzygać także powództwo o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w Ustawie. Oczywiście praktyka orzecznicza może pójść w innym kierunku. 

Jednak wyjściowo należy przyjąć, iż sygnalista, który w wyniku dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego spotkał się z działaniami odwetowymi np. w postaci wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy, będzie mógł wystąpić do sądu pracy z roszczeniem z Kodeksu pracy, a do sądu cywilnego z odrębnym roszczeniem o odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w Ustawie.

IV. Ochrona prawna pracowników załatwiających sprawy sygnalistów

Projektodawca polskiej ustawy o ochronie sygnalistów zakładał,  iż osoby rozpatrujące zgłoszenie będą traktowane jako osoby powiązane z sygnalistą. W uzasadnieniu do Ustawy zawarto stwierdzenie, że „wynika to z faktu, że rozpatrywanie zgłoszenia może być podstawą podjęcia działań odwetowych w kontekście związanym z pracą. Przyznanie ochrony ma na celu zagwarantowanie bezstronnego rozpatrzenia zgłoszenia”. Stwierdzeniom tym nie sposób odmówić racji.

Jednak słuszny postulat ochrony pracowników samorządowych załatwiających sprawy sygnalistów, czy w ogóle pracowników, nie wybrzmiał jednoznacznie w uchwalonych przepisach prawnych. Zgodnie z art. 21 ust 1 Ustawy, zamieszczonym w Rozdział 2 - Zakaz działań odwetowych i środki ochrony, przepisy tego rozdziału stosuje się odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej z sygnalistą. Tymczasem definicja legalna „osoby powiązanej z sygnalistą” wskazuje, iż jest to osoba fizyczna, która może doświadczyć działań odwetowych, w tym współpracownik lub osoba najbliższa sygnalisty w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17).

Oparcie całej konstrukcji, szczególnej ochrony pracowników, zajmujących się załatwianiem spraw sygnalistów, na dekodowaniu zwrotu „może doświadczyć działań odwetowych”, jest co najmniej dyskusyjne. Przyjęcie bowiem celowościowej wykładni tego przepisu, przy założeniu, iż do objęcia ochroną wystarczy potencjalne wystąpienie określonych działań, prowadzi do wniosku, iż teoretyczna ochroną mogą zostać objęci wszyscy pracownicy danego pracodawcy. Taka wykładnia w praktyce orzeczniczej, jako niefunkcjonalna, raczej się nie przyjmie.

Ze względu na kardynalną wartość ochrony pracowników zajmujących się sprawami sygnalistów przed działaniami odwetowymi, niezbędne moim zdaniem, jest wprost w definicji legalnej „osoby powiązanej z sygnalistą” – wymienienie owych pracowników. Zatem art. 2 pkt 9 Ustawy powinien brzmieć w sposób następujący: „9) osobie powiązanej z sygnalistą – należy przez to rozumieć osobę fizyczną, która może doświadczyć działań odwetowych, w tym osobę zajmującą się sprawami sygnalistów lub współpracownika albo osobę najbliższą sygnalisty w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2024 r. poz. 17)”. 

Dodatkowo do art. 2 winna być dodana definicja legalna „osoby zajmującej się sprawami sygnalistów”. Osoba zajmująca się sprawami sygnalistów to „pracownik podmiotu prawnego lub inna osoba wykonująca zadania podmiotu prawnego związane ze zgłoszeniem”.

Warto również wskazać, iż definicja legalna działań odwetowych odnosi się jednoznacznie i wyłącznie do naruszenia prawa sygnalisty lub nieuzasadnionej szkody sygnaliście, a nie innym osobom. Ponieważ jest to definicja uniwersalna odnosząca się do zdarzeń objętych całym aktem prawnym, i została zawarta w innym rozdziale Ustawy niż rozdział II, nie powinna być objęta interpretacją rozszerzająca, wynikająca z treści art. 21 Ustawy. Definicja pojęcia działań odwetowych jest moim zdaniem niepełna, a przez to wadliwa. Szczególnie na tle art. 55 ust 1 Ustawy, gdzie odróżniono działania odwetowe wobec sygnalisty, od działań odwetowych wobec osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą,

Odrębną jednak kwestią od podstawy ochrony pracowników samorządowych załatwiających sprawy sygnalistów jest realny wymiar tej ochrony.
Nawet jeżeli przyjmiemy, iż są objęci skuteczną ochroną na podstawie art. 21 w związku z art. 2 Ustawy to praktyczny wymiar tej ochrony jest iluzoryczny – tak jak w przypadku samych sygnalistów.

W tym miejscu można tylko powtórzyć, iż odszkodowanie lub zadośćuczynienie to instytucje ogólne systemu prawa cywilnego, do których każda z osób, która poniosła szkodę ma prawo. Zatem nie stanowią one o szczególności ochrony sygnalisty, ani pracowników załatwiających sprawy sygnalistów. Nie zmienia tego przyjęte rozwiązanie o minimalnej wysokości odszkodowania. W przypadku odszkodowania lub zadośćuczynienia, o jego przyznaniu i wysokości,  będzie każdorazowo decydował sąd, w postępowaniu toczącym się według zasad ogólnych.