Jednym z najistotniejszych elementów resocjalizacji jest praca, która pozwala ukształtować poczucie odpowiedzialności, a także zdobyć nowe umiejętności, które mogą okazać się przydatne na wolności. Aktywizacja zawodowa osadzonych polega na stwarzaniu warunków zatrudnienia takich osób oraz organizacji szkoleń. Umożliwienie wykonywania pracy ma na celu wzbudzanie w osadzonym woli współdziałania w kształtowaniu jego społecznie pożądanych postaw, poczucia odpowiedzialności i tym samym powstrzymania się od powrotu do przestępstwa. Służy temu projekt „Podniesienie kwalifikacji zawodowych więźniów w celu ich powrotu na rynek pracy po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności”. Projekt realizowany jest na mocy porozumienia między Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Centralnym Zarządem Służby Więziennej. Nabycie przez osadzonych nowych umiejętności zawodowych miało pomóc w płynnym i aktywnym odnalezieniu się na rynku pracy. Projekt zakładał, iż do końca 2020 r. zostanie przeprowadzonych prawie 4 tys. cykli szkoleniowo-aktywizacyjnych, w wyniku których zostanie przeszkolonych ponad 46 tys. osadzonych w zawodach, które pozwolą na ich zatrudnienie zarówno w trakcie odbywania kary, jak i po opuszczeniu jednostki penitencjarnej. Projekt ten przewidywał również zatrudnienie co najmniej 56% absolwentów szkoleń w dowolnej formie prawnej przez nielimitowany okres odpłatnie na rzecz kontrahentów zewnętrznych, jak również nieodpłatnie, np. na rzecz jednostek organizacyjnych Służby Więziennej lub jednostek samorządu terytorialnego.
Służba Więzienna była odpowiedzialna za zorganizowanie szkoleń (wynajęcie usługi) i ich rozliczenie. Ważnymi elementami projektu było rozpoznanie potrzeb zawodowych osadzonych i lokalnego rynku pracy, a na koniec zatrudnieniu absolwentów. Całkowita wartość projektu wynosiła 129,3 mln zł, w tym 109 mln zł pochodziło ze źródeł europejskich.
NIK skontrolowała Centralny Zarząd Służby Więziennej, 6 Okręgowych Inspektoratów Służby Więziennej (OISW) w: Bydgoszczy, Katowicach, Lublinie, Opolu, Szczecinie i Wrocławiu oraz 17 zakładów karnych (ZK). Kontrola objęła okres lata 2016-2020 (I kwartał) z uwzględnieniem wcześniejszej dokumentacji dotyczącej okresu kontroli.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Służba Więzienna zidentyfikowała potrzeby zawodowe osadzonych i we współpracy z pracodawcami oraz lokalnymi instytucjami rynku pracy przygotowała tematykę szkoleń. Spośród 142 szkoleń objętych kontrolą najwięcej (79) dotyczyło zawodów ogólnobudowlanych.
Przygotowując się do realizacji szkoleń dyrektorzy OISW i ZK (poza jedną jednostką) powołali zespoły koordynujące postęp i realizację projektu złożone z funkcjonariuszy i pracowników z działów służby: ochronnej, penitencjarnej, finansowej, kwatermistrzowskiej, służby zdrowia oraz osób odpowiedzialnych bezpośrednio za zarządzanie projektem (koordynatorzy). W kilku inspektoratach i ZK w skład zespołu nie weszli przedstawiciele działów zdrowia, penitencjarnego finansowego lub ochrony.
Rekrutacja uczestników szkoleń prowadzona była prawidłowo. W każdym ZK informacje o szkoleniach były ogłaszane przez radiowęzeł, były wywieszane w blokach mieszkalnych oraz przekazywane przez wychowawców. Na szkolenia zakwalifikowano 1536 osadzonych. Każdy z nich musiał spełniać określone warunki:
- posiadali nieodległy termin końca odbywania kary pozbawienia wolności (nie więcej niż 2 lata) lub nie więcej niż 2 lata do nabycia formalnych uprawnień do ubiegania się o warunkowe przedterminowe zwolnienie z pozostałej części kary oraz wykazywali chęć nabycia lub podniesienia kwalifikacji zawodowych;
- zostali zakwalifikowani do nauczania kursowego przez Komisję Penitencjarną działającą w ZK;
- uzyskali zaświadczenie lekarza medycyny pracy o braku przeciwskazań zdrowotnych do udziału w szkoleniu zawodowym;
- złożyli wymagane oświadczenia uczestnika projektu.
Nierzetelności pojawiły się w czasie wyboru organizatorów szkoleń. Chodzi przede wszystkim o uwzględnienie tzw. klauzuli społecznej zawartej w ustawie Prawo zamówień publicznych. W tym konkretnym przypadku założeniem było udzielenie zamówień na szkolenia firmom, których działalność lub działalność ich wyodrębnionych organizacyjnie jednostek obejmowała społeczną i zawodową integrację osób będących członkami grup społecznie marginalizowanych, tj. pozbawionych wolności lub zwalnianych z zakładów karnych. Firmy te powinny zatrudniać nie mniej niż 30% takich osób.
Na wielokrotne polecenia Dyrektora Generalnego SW OISW przeprowadziły przetargi na zakup usług szkoleniowych przy zastosowaniu klauzuli społecznej. Polecenia te nie były jednak poprzedzone oceną społecznych skutków, kosztów i korzyści płynących z zastosowania klauzuli społecznej. W żadnym z przetargów nie określono sposobu, w jaki wykonawca powinien realizować zadania związane z integracją grup społecznie marginalizowanych. W warunkach przetargów nie zapewniono też żadnych skutecznych narzędzi do wpływu na ten proces. Tym samym w każdym OISW zaniechano spełnienia przez podwykonawców warunku zatrudnienia osób z grup społecznie marginalizowanych na poziomie nie mniejszym niż 30%. Skutek był taki, że każde zamówienie udzielane było wyłącznie Pomorskiej Instytucji Gospodarki Budżetowej Pomerania w Koszalinie, IGB Mazovia w Warszawie lub konsorcjum tych dwóch podmiotów (do 2018 r.) lub tylko IGB Mazovia (od 2018 r.), czyli jednostkom utworzonym przez Ministra Sprawiedliwości. Firmy te spełniały warunek zatrudnienia 30% wykluczonych. W rzeczywistości jednak specjalistyczne szkolenia zawodowe były realizowane przez lub z udziałem podwykonawców, od których nie wymagano już zatrudnienia osób pozbawionych wolności lub zwalnianych z zakładów karnych na poziomie nie mniejszym niż 30%. W konsekwencji żaden z podwykonawców nie zatrudniał takich osób. NIK skontrolowała łącznie 11 postępowań, w wyniku których zawarto umowy z wykonawcą szkoleń o wartości ponad 14,5 mln zł. W realizacji tych zamówień uczestniczyło łącznie jedynie 10 pracowników IGB Mazovia należących do grup społecznie marginalizowanych, przy czym osoby te wykonywały prace porządkowe, transportowe i pomagały przy pakowaniu paczek. W ocenie NIK wydatkowanie w ramach projektu kwoty ponad 14,5 mln zł. nie przyczyniło się istotnie do integracji społeczno-zawodowej osób z grup społecznie marginalizowanych.
Nierzetelności stwierdzone przez NIK dotyczyły też samego przeprowadzenia szkoleń. Porównano zgodność zapisów książek ruchu osób i pojazdów z listami obecności wykładowców. Okazało się, że co czwarte szkolenie zostało zrealizowane w niepełnym wymiarze godzin. Czas nieobecności wykładowców był różny i wynosił od kilkunastu minut do kilku godzin w ciągu doby, tj. od 7% do 38% przewidzianych zajęć w poszczególnej części szkolenia (praktyka, teoria, aktywizacja zawodowa, BHP połączone z udzielaniem pierwszej pomocy) oraz od 13,5% do 34,6% w przypadku całego szkolenia. W jednym z badanych ZK czas trwania czterech szkoleń był krótszy od wymaganego (wynoszącego 120 godzin zegarowych) od 16 godzin i 20 minut do 41 godzin i 50 minut. Oznacza to, że wykonawcy otrzymali zawyżone wynagrodzenia, w tym przypadku o 28,4 tys. zł więcej. Działo się tak, bo Dyrektor Generalny SW nie zobowiązał dyrektorów ZK do weryfikacji zgodności dokumentacji szkoleniowej z dokumentacją wewnętrzną zakładu karnego. W konsekwencji pomimo nałożonego na dyrektorów ZK obowiązku informowania dyrektorów OISW o wszelkich utrudnieniach i opóźnieniach w realizacji umów szkoleniowych, rozbieżności nie były ujawniane w ZK, i w konsekwencji nie były zgłaszane do OISW. Zdaniem NIK świadczy to o nie w pełni rzetelnym nadzorze jednostek organizacyjnych SW nad przeprowadzeniem szkoleń.
W ramach projektu „Podniesienie kwalifikacji zawodowych więźniów w celu ich powrotu na rynek pracy po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności” do końca 2019 r. przeszkolono 39 160 osadzonych w ramach 3 269 szkoleń. Każdy absolwent, który ukończył szkolenie otrzymał zaświadczenie i certyfikat. Żaden z tych dokumentów nie zawierał informacji, że został uzyskany w czasie odbywania kary, zawierał natomiast oznaczenie, że szkolenie było współfinansowane przez Unię Europejską. Zatrudnienie znalazło 28 171 osadzonych. We wszystkich zakładach karnych osadzeni po ukończeniu szkolenia zostali skierowani do zatrudnienia. NIK objęła próbą kontrolną 1 536 osadzonych, którzy ukończyli szkolenia. 80% z nich zostało skierowanych do zatrudnienia. W przypadku jednego ZK pracowała mniej niż połowa absolwentów (42,2%). W większości przypadków wskaźnik zatrudnienia wahał się od 61,4% do 98,9%. W ponad 70% przypadkach praca była nieodpłatna. W przeważającej większości (75%) pracodawcą była jednostka penitencjarna, zaś co czwarty osadzony pracował na rzecz przywięziennego zakładu pracy lub lokalnego przedsiębiorcy.
Każdy osadzony pracujący nieodpłatnie zatrudniony był w wymiarze nieprzekraczającym 90 godzin miesięcznie, co było zgodne z zapisami Kodeksu karnego wykonawczego. Wymiar czasu zatrudnienia odpłatnego dostosowany był do potrzeb pracodawcy i kształtował się na poziomie od 1/2 do pełnego etatu. Z uwagi na brak wymagań w projekcie dotyczących czasu zatrudnienia, okres ten był zróżnicowany i wynosił od jednego/kilku dni do ponad 12 miesięcy. Żaden z osadzonych nie był zatrudniony jednocześnie u więcej niż jednego pracodawcy.
Co piąty osadzony zatrudniony był niezgodnie z tematem ukończonego szkolenia. Najczęstszymi przyczynami były: brak stanowisk pracy odpowiadających kierunkom szkoleń oraz względy wychowawcze. Rozbieżności takich nie stwierdzono jedynie w czterech skontrolowanych zakładach karnych.
NIK zwraca również uwagę na to, że założenia projektu nie przewidywały monitorowania losów zawodowych jego uczestników po zakończeniu odbywania kary. W konsekwencji kontrolowane jednostki nie dysponowały informacjami o zatrudnieniu takich osób po opuszczeniu jednostek penitencjarnych.
Wnioski
NIK wnioskuje do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o:
- Dokonanie weryfikacji osiągnięcia zakładanego poziomu wskaźnika „Liczba więźniów oraz byłych więźniów pracujących po opuszczeniu programu (łącznie z pracującymi na własny rachunek)”.
- Weryfikację prawidłowości rozliczenia wydatków związanych z realizacją umów zawieranych przez OISW dotyczących organizacji i przeprowadzenia szkoleń, pod kątem ewentualnego określenia kwoty dofinansowania UE odpowiadającej wartości wydatków poniesionych nieprawidłowo (korekty finansowej), a następnie jej odzyskania.
Do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej NIK wnioskuje o przeprowadzenie kompleksowej weryfikacji zasadności zastosowania klauzuli społecznej przy udzielaniu zamówień publicznych dotyczących organizacji i przeprowadzenia szkoleń dla osób pozbawionych wolności.
Źródło: Najwyższa Izba Kontroli