Dwie emerytury dla jednej osoby. Mundurowa i zwykła (tzw. cywilna). Kiedy jest to możliwe? Czy będzie zmiana przepisów?

• Służba i cywilne zatrudnienie a emerytura
• Jedna osoba może otrzymywać dwie emerytury – mundurową i cywilną
• Niektórzy wolą jedną emeryturę – korzystają z możliwości doliczenia do wysługi emerytalnej okresów pracy cywilnej
• Którzy emeryci mundurowi nie mogą mieć dwóch emerytur?
• Kto ma prawo do dwóch emerytur?
• Jak rozwiązać ten problem?
• Petycja w sprawie emerytów mundurowych. Dezyderat do Premiera
• MSWiA i MRPiPS gotowe do zmiany przepisów
• Dlaczego rząd zwleka?

Poniżej przedstawiamy argumentację prawną i inne informacje dotyczące kwestii emerytów mundurowych, którzy po zakończeniu służby byli objęci ubezpieczeniem społecznym z tytułu „cywilnego” zatrudnienia - przedstawione przez:
1) podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Sebastiana Gajewskiego:
- w odpowiedzi z 28 lutego 2024 r. na interpelację poselską nr 1395;
- w odpowiedzi na interpelację poselską nr 2803;
- w odpowiedzi na interpelację poselską nr 3491;
- w odpowiedzi na interpelację poselską nr 6629;

2) sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wiesława Szczepańskiego:
- w odpowiedzi z 26 czerwca 2024 r. na interpelację poselską nr 2818;
- w odpowiedzi z 20 grudnia 2024 r. na interpelację poselską nr 6629;

Służba i cywilne zatrudnienie a emerytura

Wiceminister Gajewski (odpowiadający na interpelacje z upoważnienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) wskazał, że system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych oraz żołnierzy zawodowych jest systemem autonomicznym w stosunku do systemu ubezpieczeń społecznych. 
Ale przepisy aktualnie obowiązujące uwzględniają też sytuację osób, które zarówno przed wstąpieniem do zawodowej służby lub po przejściu na emeryturę mundurową wykonywały pracę w sferze „cywilnej”, z tytułu której były objęte powszechnym ubezpieczeniem społecznym (ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym).

Jedna osoba może otrzymywać dwie emerytury – mundurową i cywilną

Przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm., dalej jako „ustawa emerytalna”] stanowią, że osoba uprawniona do emerytury mundurowej może mieć, z tytułu pracy objętej ubezpieczeniem społecznym, przyznaną drugą emeryturę na podstawie ww. ustawy, jeżeli spełnia wymagane warunki bez uwzględnienia okresów zawodowej służby. 

Na podstawie Zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy emerytalnej, przy ustalaniu uprawnień do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej „FUS”) i obliczaniu jej wysokości nie uwzględnia się okresów zawodowej służby, jeżeli wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury „mundurowej”. Ten przepis jest konsekwencją regulacji zawartych w systemie zaopatrzenia emerytalnego, które wykluczają możliwość uznania za okresy składkowe, w rozumieniu ustawy emerytalnej, okresów służby funkcjonariuszy i żołnierzy, którzy nabyli prawo do emerytury mundurowej.
Te regulacje, to:
- art. 4 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r. poz. 242), dalej jako „ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych”, oraz 
- art. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280, 1429 i1834), dalej jako „ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy”.

Ale w wymiarze emerytury mundurowej przyznanej osobie, która wstąpiła do zawodowej służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. [zob. Art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.], mogą być natomiast uwzględniane nie tylko okresy zawodowej służby, ale także okresy składkowe i nieskładkowe wymienione w ustawie emerytalnej. Okresy składkowe (poprzedzające służbę w wymiarze 3 lat [Co do pozostałych okresów składkowych stosuje się przelicznik po 1,3% podstawy wymiaru za rok.]) są liczone po 2,6% podstawy wymiaru, a więc w znacznie korzystniejszym wymiarze niż w systemie ubezpieczeń społecznych. Przy czym, nie w każdym przypadku w wysokości emerytury „mundurowej” są uwzględnione wszystkie udowodnione okresy zatrudnienia (ubezpieczenia). Każdy system zabezpieczenia emerytalnego określa bowiem maksymalną wysokość świadczenia, która nie może być przekroczona, chociażby miało to oznaczać, że nie wszystkie udowodnione okresy będą uwzględnione w wymiarze świadczenia.

Maksymalny wymiar emerytury mundurowej określa art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Kwota emerytury mundurowej, bez uwzględnienia dodatków pielęgnacyjnego, dla sierot zupełnych, kombatanckiego i za tajne nauczanie, nie może przekraczać 75% podstawy wymiaru. Zatem lata pracy „w cywilu” skutkują wymiernie tylko w przypadku emerytów, którzy nie osiągnęli przyjętego przez ustawodawcę maksymalnego wymiaru emerytury mundurowej. Analogiczna regulacja jest zawarta w art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych.

Niektórzy wolą jedną emeryturę – korzystają z możliwości doliczenia do wysługi emerytalnej okresów pracy cywilnej

W praktyce jednak, większość emerytów którzy mają ustalaną emeryturę na podstawie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, korzysta z możliwości doliczenia do wysługi emerytalnej okresów pracy cywilnej, przez co zwiększa wysokość pobieranej przez siebie emerytury. Wskazał na to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na dezyderat numer 289 Komisji do Spraw Petycji w sprawie uprawnień emerytalnych w ramach systemu zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych oraz powszechnego systemu emerytalnego, znak pisma: BMP-0718-6-5/2022/LW.

De facto z możliwości tej nie mogą skorzystać tylko byli funkcjonariusze z bardzo długim stażem służby, który pozwala na ustalenie im maksymalnej wysokości emerytury od razu po zwolnieniu ze służby.

Którzy emeryci mundurowi nie mogą mieć dwóch emerytur?

Zgodnie z przepisami art. 95 ust. 1 ustawy emerytalnej, art. 7 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i art. 7 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, emeryt „mundurowy”, pozostający w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., może pobierać tylko jedną z przysługujących mu emerytur – emeryturę „mundurową” albo emeryturę z FUS, co potwierdził Sąd Najwyższy w powiększonym składzie, (tj. uchwale składu 7 sędziów z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III UZP 7/21[6]). Nie może mieć wypłacanych obu świadczeń, ponieważ w wymiarze przysługującej mu emerytury mundurowej mogą być uwzględniane nie tylko okresy zawodowej służby, ale także okresy składkowe i nieskładkowe wymienione w ustawie emerytalnej, mimo że nie są to okresy zawodowej służby. Pozwala to na uwzględnienie w wymiarze emerytury mundurowej (przysługującej bez względu na wiek), okresów ubezpieczenia, które uprawniają do emerytury z systemu ubezpieczeń społecznych dopiero po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego. Z tego powodu osoba, która wstąpiła do służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. może pobierać tylko jedną z przysługujących emerytur: emeryturę mundurową (obliczoną za okresy służby oraz „cywilnej” pracy) albo emeryturę z FUS.

Kto ma prawo do dwóch emerytur?

Z inną sytuacją mamy do czynienia natomiast w przypadku osób, które po raz pierwszy wstąpiły do służby po dniu 1 stycznia 1999 r., ponieważ w wymiarze emerytury mundurowej przyznawanej takiej osobie, co do zasady, są uwzględniane wyłącznie okresy zawodowej służby. 

Wynika to z art. 15a i art. 18e ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz art. 15a, art. 15d i art. 18e ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. 
Ale wyłom od tej generalnej zasady wprowadziła niedawna (obowiązująca od dnia 10 czerwca 2022 r.) nowelizacja systemu emerytur mundurowych (zob. ustawę z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (..) oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1115), lecz tylko dla tych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych, którzy zostali przyjęci do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r., ale przed 1 października 2003 r. oraz mają co najmniej 25 lat służby. Na mocy tej nowelizacji okresy przypadające przed służbą i po służbie mogą być bowiem doliczone na wniosek funkcjonariusza lub żołnierza do wysługi emerytalnej. Funkcjonariusze i żołnierze uzyskali uprawnienie doliczania do wysługi emerytalnej mundurowej również lat pracy cywilnej w wymiarze 1,3% za każdy rok pracy. Doliczanie będzie mogło trwać do czasu osiągnięcia pełnej emerytury, tj. 75% podstawy jej wymiaru (przy czym warunkiem koniecznym jest osiągnięcie 25 lat służby). Grupa funkcjonariuszy i żołnierzy, których dotyczy to rozwiązanie, w momencie podejmowania decyzji o przejściu na emeryturę, ma zatem do wyboru dwie możliwości. Pierwsza - to doliczenie do emerytury mundurowej pracy cywilnej i tym samym pobieranie tylko emerytury mundurowej. Druga możliwość - to pozostanie na dotychczasowych zasadach wyliczania emerytury, czyli niedoliczanie do emerytury mundurowej pracy cywilnej i zachowanie prawa do dwóch emerytur, tj. emerytury mundurowej i emerytury z systemu powszechnego (za pracę cywilną - po spełnieniu warunków wieku 60/65 lat).

Co do zasady jednak, żadne okresy zatrudnienia (ubezpieczenia) nie mogą być uwzględnione przy obliczaniu kwoty emerytury mundurowej tych osób. Emeryt mundurowy po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego może uzyskać prawo do drugiej emerytury z powszechnego ubezpieczenia społecznego, która zostanie obliczona wyłącznie za „cywilne” okresy zatrudnienia (ubezpieczenia). W tym przypadku mogą być wypłacane obie emerytury, gdyż każdy z systemów, tzn. zaopatrzeniowy i ubezpieczeniowy, realizuje wyłącznie własne zobowiązania, a budżet państwa nie jest obciążony finansowaniem zwiększenia emerytury mundurowej z tytułu okresów składkowych i nieskładkowych zanim świadczeniobiorca osiągnie wiek uprawniający do emerytury z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych.

Jak rozwiązać ten problem?

Wiceminister Gajewski wskazał, że kwestie związane z kształtowaniem uprawnień emerytalnych żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych należą do kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej. Bowiem kształtowanie systemu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych nie leży w kompetencjach Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Wiceminister Gajewski zauważył też, że omawiana kwestia pojawia się zarówno w petycjach kierowanych do sejmowej czy senackiej komisji petycji, jak również w wystąpieniach indywidualnych, napływających do resortów odpowiedzialnych za kształtowanie rozwiązań regulujących sytuacje zbiegu praw do świadczeń emerytalno-rentowych - zarówno do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jak Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. Jest to także stale przewijający się temat w interpelacjach i zapytaniach poselskich, zarówno w tej, jak i w poprzednich kadencjach Sejmu RP. 

Problemem jest właśnie to, że przepisy podzieliły emerytów ze służb mundurowych i żołnierzy zawodowych na dwie grupy:
1) funkcjonariuszy, którzy służbę rozpoczynali od 1 stycznia 1999 r. i później oraz 
2) funkcjonariuszy, którzy do służby wstąpili przed 1 stycznia 1999 r. (czyli przed reformą polskiego systemu emerytalnego).

Emeryci z Grupy 1) mają prawo nabycia i pobierania emerytury zarówno w systemie mundurowym, jak powszechnym. Bowiem w przypadku tych osób do okresów, z których budowana jest podstawa wymiaru emerytury mundurowej, nie uwzględnia się okresów tak zwanej pracy cywilnej.

Emeryci z Grupy 2) mają prawo pobierać, co do zasady, jedną emeryturę; w ich przypadku okresy pracy cywilnej podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości emerytury mundurowej, jednak tylko w określonym zakresie, do maksymalnej podstawy wymiaru i według zróżnicowanych wskaźników. 

Wiceminister Gajewski zauważył, że emeryci z Grupy 2) czują się pokrzywdzeni, bo część z nich (ci, którzy po nabyciu prawa do emerytury mundurowej dalej pracują w strukturach cywilnych) - pomimo, że nabywa prawo do emerytury powszechnej – nie otrzymuje z tego tytułu emerytalnych świadczeń. 

Zdaniem wiceministra zagadnienie to jest złożone, zarówno od strony prawnej, jak i ekonomicznej. Wszystkie rozstrzygnięcia, które Rząd podejmuje w odniesieniu do systemu emerytalnego - czy jest to system powszechny, czy systemy szczególne - wiążą się z decyzjami ekonomicznymi, mającymi wpływ na wydatki po stronie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w odniesieniu do systemu powszechnego, a także budżetu państwa; w szczególności w stosunku do systemów mundurowych. Zdaniem wiceministra Gajewskiego możliwe są różne techniki legislacyjne osiągnięcia tego celu. Modyfikować można same reguły zbiegu prawa do emerytury powszechnej i emerytury mundurowej. Istnieje też możliwość wprowadzenia zmian w ustawach zaopatrzeniowych, które pozwoliłyby na uwzględnienie - w stopniu większym, niż jest to możliwe obecnie - okresów pracy cywilnej w wysokości emerytury mundurowej. Zarysowane kierunki działań wymagają pogłębionej analizy prawnej i finansowej. Jednocześnie są one kreślone w przestrzeni, wyznaczonej przez normy obowiązującej konstytucji - przez zasadę równości, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego. 
Tak czy inaczej Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej deklaruje pełną gotowość do zaangażowania w takie prace i wszelki wkład we współpracy z pozostałymi resortami, odpowiadającymi za zabezpieczenie grup korzystających z zaopatrzenia emerytalno-rentowego.

Petycja w sprawie emerytów mundurowych. Dezyderat do Premiera

W interpelacji nr 2803 z 13 maja 2024 r. poseł Jacek Niedźwiedzki przypomniał, że w kwietniu 2023 roku trzej posłowie Koalicji Obywatelskiej: Cezary Grabarczyk, Czesław Mroczek i Cezary Tomczyk, złożyli projekt nowelizacji ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który zakłada, że mundurowi, którzy po przejściu na zaopatrzenie emerytalne dalej pracowali w cywilu i odprowadzali składki, będą mieli prawo do otrzymywania dwóch świadczeń: z systemu mundurowego oraz systemu powszechnego.
W odpowiedzi na tę interpelację Sebastian Gajewski, poinformował, że na posiedzeniu sejmowej Komisji do Spraw Petycji, która zebrała się 25 kwietnia 2024 r. i rozpatrywała petycję nr BKSP-144-IX-775/23, dotyczącą rzeczonego zagadnienia, przedstawiciele Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Obrony Narodowej oraz Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zadeklarowali podjęcie wspólnych prac w tym zakresie. 

Efektem prac tej Komisji  jest Dezyderat nr 28 Komisji ds. Petycji  w sprawie zmiany ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie możliwości jednoczesnego pobierania emerytury z systemu zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych oraz powszechnego systemu emerytalnego. Dezyderat ten został uchwalony 23 lipca 2024 r. i skierowany do Prezesa Rady Ministrów. Następnie został przekazany zgodnie z właściwością Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu udzielenia odpowiedzi w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej oraz Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Komisja do Spraw Petycji zwróciła się o przedstawienie kompleksowej oceny postulatów zawartych w petycji i analizę możliwości wprowadzenia zaproponowanych rozwiązań, a także o zbadanie skali opisanego problemu oraz wyliczenie skutków finansowych. Komisja prosiła o informację o podjętych i planowanych przez Rząd działaniach zmierzających do zmiany sposobu ustalania świadczeń emerytalnych dla wszystkich żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych w zakresie zbiegu prawa do emerytury z zaopatrzenia społecznego i ubezpieczenia społecznego, bez względu na datę ich przyjęcia do  służby, zgodnie z postulatem zawartym w omawianej petycji. 

MSWiA i MRPiPS gotowe do zmiany przepisów

Jak poinformował 20 grudnia 2024 r. sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wiesław Szczepański (w odpowiedzi na interpelację poselską nr 6629), pismem z 13 września 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił stanowisko w przedmiotowej sprawie podtrzymujące deklarację gotowości do rozpoczęcia działań, zmierzających do uregulowania przedmiotowej problematyki. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na możliwe koszty związane ze zmianą przepisów prawa dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i budżetu państwa zasadne jest, aby w dalszych pracach uczestniczył także przedstawiciel Ministra Finansów.

Ponadto, 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu Komisji do Spraw Petycji Sejmu RP Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymało swoją gotowość do podjęcia działań, mających na celu uregulowanie przedmiotowej problematyki wraz z innymi zainteresowanymi resortami.

W odpowiedzi na tą samą interpelację wiceminister Sebastian Gajewski z MRPiPS wskazał, że w ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, kierunki rozwiązania problemu, którego dotyczy interpelacja, winny stać się przedmiotem współdziałania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Obrony Narodowej oraz - ze względu na możliwe koszty dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i  budżetu państwa - Ministra Finansów. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej deklaruje pełną gotowość do zaangażowania w takie prace.

Dlaczego rząd zwleka?

Widać wyraźnie, że rząd gra tu na czas. Wszyscy przedstawiciele rządu wypowiadający się w tej kwestii deklarują gotowość do podjęcia działań legislacyjnych, tak by wyrównać sytuację prawną w zakresie emerytur wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych oraz żołnierzy zawodowych. Mimo, że sprawa jest znana od lat nadal nie doczekaliśmy się choćby projektu zmian przepisów prawnych. Zapewne chodzi o to, że będzie to zmiana legislacyjna kosztowna dla budżetu państwa, a obecnie poziom deficytu budżetowego (zarówno w 2024 r. jak i planowany na 2025 rok) daleki jest od bezpiecznego dla finansów publicznych.