Środki zaskarżenia w sprawach o dostęp do informacji publicznej

• Jakie środki zaskarżenia w sprawach dostępu do informacji publicznej?
• Udostępnianie informacji publicznej
• Charakter postępowań na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej
• Nadużycie prawa do informacji publicznej
• Przesłanki nadużycia prawa

Jakie środki zaskarżenia w sprawach dostępu do informacji publicznej?

Środki zaskarżenia w sprawach dostępu do informacji publicznej nie mają jednolitego charakteru, a ich rodzaj zależny jest od sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ponieważ odmowa udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej) następuje w formie decyzji administracyjnej, do której w świetle art. 16 i 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to w takim wypadku stronie służy odwołanie od decyzji administracyjnej, jak również skarga do sądu administracyjnego.

Udostępnianie informacji publicznej

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Ewentualne kwestionowanie zupełności udzielonej informacji czy jej adekwatności względem żądania wyrażonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem możliwe w formie odwołania czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji, analogicznie jak w przypadku nieudzielenia informacji w terminie (m.in. określonym w art. 13 u.d.i.p)., wobec braku decyzji odmownej, wnioskodawcy przysługiwać będzie skarga na bezczynność do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 września 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a.). Warto wskazać, że od dnia 29 grudnia 2011 r. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnianie informacji publicznej stosuje się na podstawie art. 21 u.d.i.p. przepisy ustawy p.p.s.a. niezależnie od rodzaju podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem, w przypadku decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji z powołaniem się na prywatność czy tajemnicę przedsiębiorcy nie przysługuje już prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, ponieważ kontrola legalności działania administracji także w tym zakresie powierzona została sądom administracyjnym (ewentualne wyjątki mogą przewidywać przepisy szczególne).

Należy mieć przy tym na uwadze, że u.d.i.p. ustanawia odformalizowaną procedurę dostępu do informacji publicznej i w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Ustawa ta stanowi jedynie, że zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Zatem oznacza to: „wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej bądź nieudostępnieniem żądanej informacji bez wydania decyzji w tej sprawie”. U.d.i.p. stanowi przy tym ustawę szczególną wobec k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przepisy kodeksu znajdują zastosowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jedynie wówczas, gdy u.d.i.p. wprost odsyła do jego regulacji.

Charakter postępowań na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji publicznej

Co istotne, na gruncie u.d.i.p. są stosowane dwa odmienne co do charakteru postępowania:

1. postępowanie toczące się przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – regulują je wyłącznie przepisy u.d.i.p., która to ustawa nie przewiduje konieczności wnoszenia środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Organ nie wydaje w tym przypadku decyzji administracyjnej, lecz udostępnia żądane informacje w drodze czynności materialno-technicznej.

2. postępowania odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – tok tego postępowania regulowany jest przepisami k.p.a., gdyż jego przedmiotem nie jest dokonanie określonej czynności materialno-technicznej, a decyzja administracyjna.

W przypadku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia w formie bezdecyzyjnej (w sytuacji nieposiadania żądanej informacji, lub gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, a także w wypadku odesłania wnioskodawcy na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do innego trybu udostępniania informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Nadużycie prawa do informacji publicznej

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 2777/16), stwierdzono, że nadużywaniem prawa do informacji jest pytanie o informację, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ma służyć interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu. W myśl wyroku NSA z 16 marca 2021 r. (sygn. akt IIIOSK 86/21) „nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie”. Innymi słowy strona podejmuje działania, które są dozwolone przez prawo, aczkolwiek dla realizacji celu, który nie został przewidziany przez ustawodawcę. Zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Co istotne, zatem tak samo należy ocenić działanie podmiotu, który: „inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej”. Zatem nie jest zasadna odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na nadużycie prawa przez wnioskodawcę. W przypadku u.d.i.p. powinno być ono definiowane jako próbę: „skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej”.

Przesłanki nadużycia prawa

Wskazać należy, że nadużycie może wynikać z takich przesłanek jak:

• seryjność i podobieństwo skarg,
• akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania,
• model działania skarżącego i jego pełnomocnika,
• okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie,
• sposób wysłania wiadomości w sprawie.

Takie postępowanie zatem nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Co istotne, przesłanka nadużycia prawa nie jest wskazana wprost w treści u.d.i.p., co zdaniem sądu powoduje konieczność zachowania szczególnej ostrożności przy uwzględnieniu rzeczonej okoliczności. Prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej.