Zakłady opieki zdrowotnej najczęściej postrzegane są tylko w kontekście świadczonych przez nie usług zdrowotnych, co kojarzone jest ze sferą prawa cywilnego. Nie można jednak zapominać o tym, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej, ze względu na swoją publiczną funkcję, stanowią jeden z rodzajów tzw. zakładów administracyjnych.
Należy o tym pamiętać, gdyż niektóre decyzje i dokumenty będą wywoływały skutki prawne wynikające również z regulacji administracyjnych. Poniższe opracowanie poświęcone zostało właśnie statusowi publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako zakładu administracyjnego.
Dlaczego „zakład administracyjny”?
Postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.) kojarzone jest najczęściej z wydawaniem decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach przez różnego rodzaju urzędy – organy administracji. Rzeczywiście, problematyka ta stanowi o istocie postępowania administracyjnego, nie można jednak zapominać, że bardzo często zachodzi potrzeba załatwiania różnych spraw życia codziennego nie tylko przed organami administracji, ale także przed wieloma innymi instytucjami publicznymi, które zbiorczo określane są właśnie mianem zakładów administracyjnych.
Trudność w tym przypadku polega na tym, że k.p.a. w tym zakresie nie wypowiada się wprost – nie posługuje się nawet pojęciem „zakład administracyjny”.
Ogólnie możemy powiedzieć, że zakładem administracyjnym jest taka wyodrębniona jednostka organizacyjna, podejmująca określone działania społecznie użyteczne i zaspokajająca konkretne potrzeby ludności, która nie prowadzi działalności nastawionej na osiąganie zysku, koncentruje się natomiast na realizowaniu swoich statutowych celów poprzez świadczenie fachowych usług.
Biorąc pod uwagę dziedziny życia, w których zakłady administracyjne świadczą swoje usługi, rodzajowo można wyróżnić kilka ich podstawowych kategorii. Jedną z nich są właśnie zakłady ochrony zdrowia i opieki społecznej (szpitale, przychodnie, domy opieki społecznej itp.), czyli także publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Inne zakłady administracyjne to np. szkoły czy muzea.
Pomijając zróżnicowanie rodzajowe, zakłady administracyjne można podzielić ze względu na inne kryteria, np. zakres ich publicznej dostępności. Niewątpliwie i w tym kontekście jednymi z najistotniejszych społecznie zakładów są publiczne zakłady opieki zdrowotnej (dodatkowo, w przeciwieństwie do innych rodzajów zakładów administracyjnych, w przypadku publicznych zakładów opieki zdrowotnej sama ich nazwa wskazuje na publiczny charakter placówek).
Decyzje w zakładach administracyjnych
Podstawowe znaczenie z punktu widzenia stosowania k.p.a. w zakładach administracyjnych ma zakres, w jakim mogą być wydawane przez odpowiednie organy tych zakładów decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy poszczególnych użytkowników, korzystających ze świadczonych przez nie usług. Kodeks postępowania administracyjnego w aktualnym kształcie stanowi w art. 1 pkt 1 i 2, że inne niż organy administracji publicznej organy państwowe oraz inne podmioty mogą załatwiać indywidualne sprawy w formie decyzji administracyjnych, gdy są do tego powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień.
Publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako zakłady administracyjne należy zaliczyć właśnie do kategorii „innych podmiotów”, gdyż nie są one organami administracji.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wypowiada się poza tym na temat faktycznego zakresu, w jakim działalność zakładów administracyjnych, w tym publicznych zakładów opieki zdrowotnej, „podpada” pod jego uregulowania.
Aby to ustalić, należy się odwołać do praktyki funkcjonowania publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które w ramach przysługującego im władztwa zakładowego wydają zasadniczo dwojakiego rodzaju indywidualne (czyli skierowane do indywidualnego adresata – użytkownika w indywidualnej sprawie, pacjenta) akty prawne:
1) wewnątrzzakładowe – występujące najczęściej w postaci różnego rodzaju poleceń, nakazów czy zakazów, adresowanych do konkretnych użytkowników na podstawie regulaminów określających zasady funkcjonowania danego zakładu,
2) zewnętrzne – skutkujące nawiązaniem, odmową nawiązania, przekształceniem albo rozwiązaniem stosunku zakładowego, uprawniającego określoną osobę, mającą status użytkownika, do korzystania z usług danego zakładu.
Właśnie akty o zewnętrznym charakterze uznawane są za decyzje administracyjne, do których należy stosować ogólne reguły postępowania administracyjnego.
PRZYKŁAD
Charakter takich decyzji mają wykonywane przez zakłady opieki zdrowotnej świadczenia, wynikające z art. 5 i 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Uzasadniona odmowa udzielenia świadczenia zdrowotnego przez dany zakład, wynikająca np. z braku przynależności pacjenta do określonej grupy ludności, w opiece której wyspecjalizowany jest ten zakład, stanowi w sensie formalnym szczególnego rodzaju decyzję administracyjną.
Mimo że publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jako zakłady administracyjne, mogą wydawać decyzje administracyjne, stanowią one w ich działalności (w odróżnieniu od działalności organów administracji) stosunkowo nieznaczną sferę aktywności, która najpełniej przejawia się w wykonywaniu tzw. czynności materialno-technicznych, niemających charakteru aktów prawnych, czyli niewywołujących konkretnych skutków prawnych.
Najważniejsza grupa tych czynności to faktyczne działania podejmowane przez zatrudnionych przez poszczególne zakłady fachowców (np. lekarzy), zapewniających profesjonalną obsługę użytkowników, sprowadzającą się do realizowania celu stojącego przez każdym zakładem, np. przeprowadzania operacji chirurgicznych czy realizacji innych świadczeń zdrowotnych.
Oczywiście nie zmienia to faktu, że tego rodzaju czynności wywołują określone skutki w sferze prawa cywilnego, np. w zakresie odpowiedzialności deliktowej zakładu (jego odszkodowawczej odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych – poruszonej w art. 415 i nast. k.c.).
Stosowanie w zakładach innych postępowań
Do publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jako zakładów administracyjnych, znajdują natomiast pełne zastosowanie dwa inne (poza wydawaniem decyzji administracyjnych) rodzaje postępowań, uregulowane w k.p.a.
Chodzi konkretnie o:
1) postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz
2) postępowanie w sprawie skarg i wniosków.
W pierwszym przypadku art. 217 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej (za który należy uważać także tzw. inne podmioty, w tym publiczne zakłady opieki zdrowotnej) wydaje zaświadczenie ubiegającej się o nie osobie m.in. wówczas, gdy osoba ta (użytkownik zakładu, czyli pacjent) potrzebuje go ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z dokumentów znajdujących się w posiadaniu konkretnego zakładu (por. art. 218 § 1 k.p.a.).
Jeżeli chodzi zaś o postępowanie w sprawach skarg i wniosków, to art. 221 § 1 i 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że petycje, skargi i wnioski mogą być składane m.in. do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, przy czym, zasadniczo, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zakładów o statusie samorządowych jednostek organizacyjnych jest odpowiednio rada gminy lub powiatu (por. art. 229 pkt 3 i 4 k.p.a.). Odnośnie zaś skarg dotyczących zadań lub działalności zakładu będącego państwową jednostką organizacyjną – organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór nad tym zakładem (por. art. 229 pkt 7 k.p.a.).
PODSTAWA PRAWNA
• ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104)
• ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. Nr 181, poz. 1524)
RAFAŁ GOLAT